高国力:进一步完善政策支持体系

 

2016年05月06日 来源: 发改委

  近期印发的《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》明确提出,加大政策支持力度,推进东北老工业基地振兴取得突破性进展。进一步整合现有各级各类支持性政策,及时提出适应新常态的新的支持性政策,提高政策支持的效率和效益,发挥政策的合力和引导作用,对于全面振兴东北老工业基地战略的实施具有重要的促进和支撑作用。

  一、完善东北地区政策支持体系必须处理好的几个关系

  完善全面振兴东北老工业基地的政策支持体系,必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用相结合,符合经济全球化趋势下国际经贸合作基本规则。

  一是处理好问题导向政策和目标导向政策的关系。针对东北地区的支持性政策既要有利于化解近期东北地区出现的突出问题,更要着眼于东北全面振兴今后长时期的战略目标和任务需要,超前研究谋划有利于促进东北全面振兴的各类支持性政策,做好政策的储备和滚动推出。

  二是处理好中央支持政策和地方支持政策的关系。东北地区全面振兴的支持性政策既包括来自中央政府和部门的政策,也包括来自东北地区省市县等不同层级政府部门的政策,必须加强相互间的衔接和配套。中央支持的政策需要通过地方支持政策来落实、细化和配套,地方支持的政策需要同中央支持的政策在目标、方向和重点上形成合力。

  三是处理好综合性支持政策和专门性支持政策的关系。支持东北地区全面振兴的综合性政策主要是以各级人民政府或综合经济管理部门名义出台的,主要支持一些面上领域和共性问题解决。专门性支持政策主要是指各专业部门出台的各类政策,重点支持特定领域和行业或解决一些点上的问题。综合性支持政策相对宽泛和宏观,专门性支持政策更为具体和微观,两类政策的制定和实施主体不同,需要加强相互间衔接和支撑。

  四是处理好政策设计和政策落地的关系。首先要加强政策前期调研和咨询论证,提高政策设计的民主、科学和精准性,为政策落地实施创造好的条件;其次要加大对政策执行的监管,及时查堵政策实施中的漏洞,明确政策执行的主体、对象和标准,严格执行追责和奖惩办法,为政策设计提供鲜活经验和需求。

  五是处理好政策实施和政策评估的关系。政策实施是一个动态调整的过程,需要根据东北全面振兴在不同推进阶段出现的问题和目标任务,及时进行政策的更新调整,为政策评估提供丰富的素材和案例。应加强政策评估的科学性和独立性,建立规范的政策评估指标体系和量化模型,推广第三方评估模式,减少政府部门对于政策评估的干预,切实提高政策评估的权威性。

  二、进一步完善东北地区政策支持体系的重点

  加强对东北地区已有各类支持性政策的梳理和评估,为落实《意见》中提出的各类支持性政策创造有利条件,不断推出适应新要求的支持性政策,超前研究储备一批应急、防范、备选性的支持政策,加快形成目标合理、重点明确、相互支撑的政策支持体系。

  一是财政政策。《意见》中提出“中央财政要进一步加大对东北地区一般性转移支付和社保、教育、就业、保障性住房等领域财政支持力度。完善粮食主产区利益补偿机制,按粮食商品量等因素对地方给予新增奖励”。此外,中央财政还应加大对东北大小兴安岭、长白山等重要生态功能区的生态管护投入,扶持国有林场全面禁伐后分流转型,探索建立对松花江、嫩江等流域的生态补偿机制。充分利用财政贴息、以奖代补、税费减免等多种手段,结合正在推进的各项改革,重点支持国有企业分类改革。

  二是金融政策。《意见》中提出“进一步加大信贷支持力度,鼓励政策性金融、开发性金融、商业性金融机构探索支持东北振兴的有效模式,研究引导金融机构参与资源枯竭、产业衰退地区和独立工矿区转型的政策。推动产业资本与金融资本融合发展,允许重点装备制造企业发起设立金融租赁和融资租赁公司”。此外,加大金融机构无息和低息贷款的支持规模,重点支持基本公共服务设施建设和装备制造、现代农业、生态旅游等特色优势产业发展。鼓励更多优势型、科技型、成长性企业上市融资,扩大优势企业债券发行规模,有效降低民营中小企业融资成本。

  三是投资政策。《意见》中提出“要进一步加大中央预算内投资对资源枯竭、产业衰退地区和城区老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区、国有林区等困难地区支持力度。中央预算内投资安排专项资金支持新兴产业集聚发展园区建设”。此外,还应积极采取投资补助、抵押担保、风险补偿等方式,引导民间资本进入重点行业和领域,推进国企混合所有制改革,稳步扩大PPP模式投资规模。重点针对高风险高收益企业,支持发展创业投资、天使投资等多种风险投资,培育一批高科技、高成长性企业。根据不同行业和领域,鼓励实行股权、债权、债转股等灵活多样的投资方式,支持通过多种模式吸引境内外社会资金。

  四是产业政策。《意见》中提出“制定东北地区产业发展指导目录,设立东北振兴产业投资基金。国家重大生产力布局特别是战略性新兴产业布局重点向东北地区倾斜。设立老工业基地产业转型升级示范区和示范园区”。同时,还要制定传统产业改造提升的分类政策,支持优势产业兼并重组和做大做强,引导部分落后过剩产能关停并转,妥善安置企业员工和资产。细化落实针对战略性新兴产业和高新技术产业的支持政策,加快培育壮大一批市场竞争力强、科技含量和附加值高、示范带动作用强的企业。加强生态环保、能耗占地、工艺流程等方面的评估和准入监管,通过经济手段和法律手段引导产业结构调整优化和合理布局。

  五是区域政策。《意见》中在多处提到加大对老工业城市、资源枯竭城市、独立工矿区、城区老工业区、国有林区、垦区等特殊困难地区的扶持,也提到加强对大连金普新区、哈尔滨新区、长春新区等重点开发区域的支持,体现了区域政策差异化的特点。下一步针对困难地区的扶持政策,应明确政策支持的区域范围、重点领域和有效期限,明确分阶段政策支持的目标和重点。针对新城新区、开发区、城市群等重点开发区域的支持政策,主要是提供良好的硬件设施和软件服务,促进形成市场化、国际化的体制机制和营商环境,强化集聚辐射功能和示范带动作用。

  六是创新政策。《意见》中专门从完善区域创新体系、促进科教机构与区域发展紧密结合、加大人才培养和智力引进力度三个方面阐述了鼓励创新创业的重点任务和具体措施,明确要求加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。今后应制定分别针对原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新等不同类型创新的差异化支持政策,在不同地区和领域支持不同类型的创新。

  七是开放政策。《意见》分别从主动融入和积极参与“一带一路”建设战略、对接京津冀等经济区构建区域合作新格局两个方面,提出了扩大东北地区对外对内开放的目标和任务,明确将东北地区打造成为我国向北开放的重要窗口和东北亚地区合作的中心枢纽。基于上述战略目标和定位,未来应进一步加大东北地区对外通道、口岸城市、通关便利化等设施和服务的支持,打造沿边开放经济带,促进与相邻国家的全方位开放合作。重点支持现有的沿边重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区发挥龙头带动作用。同时,拓展东北地区参与国内区域经济分工体系的广度和深度。

(国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任、研究员 高国力)

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